AANPAK VAN KLIMAATVERANDERING EN INTERNATIONAAL BELEID

Transparantie is níet het wondermiddel voor goed klimaatbeleid

VN-secretaris-generaal Ban Ki-Moon zat een vergadering voor om de uitvoering van het Klimaatakkoord van Parijs te bespreken met John Kerry en andere ondertekenaars. Foto: A Katz / Shutterstock

In het Klimaatakkoord van Parijs speelt transparantie over de doelen en acties van landen een cruciale rol. De Wageningse hoogleraar Aarti Gupta waarschuwt dat we daar niet te veel van moeten verwachten. “We moeten stoppen met streven naar zoveel mogelijk transparantie, en aandringen op zinvolle acties.”

Klimaatverandering. Een probleem dat én urgent én politiek complex én mondiaal is met technologische en juridische aspecten. Maar in plaats van hierdoor ontmoedigd te raken, werpt Aarti Gupta zich als onderzoeker erbovenop. Als hoogleraar Global Environmental Governance bij Wageningen University & Research doet zij interdisciplinair onderzoek naar politiek, recht en internationale betrekkingen bij het Wagenings Instituut voor Milieu en Klimaatstudies (WIMEK). Gupta wil onder meer te weten komen welke rol de internationale politiek kan spelen om het wereldwijde klimaatprobleem op te lossen en welke rol transparantie hierbij kan spelen.

Geen bindende doelen

Haar vertrekpunt is het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015, een mondiale afspraak tussen landen om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Dit akkoord had de uitgelezen plek moeten zijn om bindende klimaatacties op te stellen. Maar juist die verplichtingen ontbreken. “Het was politiek te omstreden om juridisch bindende doelen op te leggen, zoals voor de CO₂-uitstoot. Die doelen worden daarom nationaal bepaald en zijn vrijwillig van aard. Het enige waar de landen het over eens konden worden, is dat ze transparant moeten zijn over die doelen en de realisatie daarvan.”

Waar landen transparant over willen zijn, is afhankelijk van een politieke strijd

In het akkoord van Parijs ligt veel nadruk op betere rapportage van CO₂-emissies, in plaats van op rapportage van klimaatadaptatie. Foto: Shutterstock

Het achterliggende idee is dat transparantie fungeert als katalysator voor acties. Als Nederland weet dat de rest van de wereld meekijkt, dan zal zij harder haar best doen om ambitieuzere doelen te stellen én te halen. En als landen afweten van elkaars plannen, dan vertrouwen zij erop dat zij niet als enige (dure) klimaatacties nemen en dat elk land even hard loopt. Maar kloppen die achterliggende aannames wel? Gupta benadrukt dat het in de praktijk niet zo werkt. “We konden het niet eens worden over de politiek moeilijke vragen welke acties het meest urgent zijn en wie die moeten uitvoeren. Daarom leggen we de oplossing voor mondiale klimaatacties bij meer transparantie.” Samen met haar onderzoeksgroep kijkt zij daarom naar het daadwerkelijke effect van transparantie.

0,1 procent bijdragen

Uit haar onderzoek blijkt dat waar landen transparant over willen zijn, vooral afhankelijk is van een politieke strijd. “Transparantie focust zich niet per se op de zaken die er het meeste toe doen. Landen kiezen mogelijk eerder voor onderwerpen die politiek het minst omstreden zijn. Zij zijn liever transparant over wat ze goed doen, dan over welke doelen zij niet halen.” Zo ligt in het akkoord van Parijs veel nadruk op betere rapportage van CO₂-emissies, in plaats van op rapportage van klimaatadaptatie of hoeveel geld er van ontwikkelde landen naar ontwikkelingslanden gaat. Dit verklaart mogelijk ook waarom ontwikkelingslanden geen volledige transparantie geven. Veel landen beschikken niet over de rapportage-infrastructuur om hun broeikasuitstoot goed te inventariseren, zoals de totale omvang en de verantwoordelijke sectoren. “In het Parijs-akkoord ligt veel focus op de verbetering van die infrastructuur. Maar bij kleine landen, die misschien 0,1 procent bijdragen aan de mondiale uitstoot, is het vermoedelijk handiger om vooral te rapporteren over welke klimaatfinanciering zij nodig hebben voor klimaatacties. Dat element maakt alleen geen deel uit van de verplichte rapportage.”

Goed verteerbaar

Nog een beperking van transparantie is dat veel zaken slecht kwantificeerbaar zijn. Neem het werk dat een land maakt van adaptatie, dus hoe goed (of slecht) het om kan gaan met de gevolgen van klimaatverandering. Adaptatie vormt een belangrijk onderdeel van klimaatacties, maar is slecht in kaart te brengen. Er gaat daarom veel geld en aandacht uit naar hoe je daarover rapporteert, in plaats van dat dat geld geïnvesteerd wordt in daadwerkelijke maatregelen. “Het is een probleem als de rapportage prioriteit krijgt boven wat er echt moet gebeuren.”

De Franse president Francois Hollande houdt een persconferentie met VN-secretaris-generaal Ban Ki-Moon na de ondertekening van het Klimaatakkoord van Parijs. Foto: A Katz / Shutterstock

Verder is er in de rapportages geen verplichte transparantie voor cruciale onderdelen die bijdragen aan klimaatverandering, zoals de subsidies die landen geven aan fossiele brandstoffen. “In plaats van transparantie over zulke schadelijke activiteiten, richt het Klimaatakkoord van Parijs zijn pijlen op andere zaken, bijvoorbeeld hoe een klein land als Fiji zijn rapportages over CO₂-uitstoot kan verbeteren. En hoewel juist dit land de gevolgen van klimaatverandering ondervindt, is er ook over de grootte van die schade geen verplichte rapportage.” Oftewel: ondanks dat de rapportages over sommige onderwerpen steeds gedetailleerder worden, kunnen ze tegelijkertijd de aandacht afleiden van waar het écht om gaat. “Transparantie blijft zo beperkt tot zaken waar alle landen het over eens zijn en die zij verteerbaar vinden om over te publiceren.”

Rookgordijnen

Om te achterhalen of transparantie klimaatacties vooruithelpt of juist hindert, onderzocht Gupta eerst hoe transparant landen eigenlijk zijn: rapporteren ze? En zo ja, waarover dan? Daaruit bleek dat het hoe en wat per land verschilt. Een causaal verband leggen tussen transparantie en klimaatacties bleek daarom erg moeilijk. “Er is bijvoorbeeld geen gemeenschappelijke definitie voor het financieren van klimaatacties in ontwikkelingslanden door ontwikkelde landen. Landen kunnen dit dus doen op een manier die hen het beste uitkomt. Tot een samenhangend beeld van de financiële inzet van ontwikkelde landen kom je via de rapportages niet.”

Transparantie blijft vaak beperkt tot zaken die landen verteerbaar vinden om over te publiceren’

Wordt Gupta daar zelf nooit sip van, die rookgordijnen en afleidingsmanoeuvres van benodigde acties, terwijl er zo’n groot en urgent onheil op ons afkomt? Niet direct, stelt ze, want als de nood hoog is, kan er in korte tijd veel gebeuren. “De Covid-19-pandemie heeft aangetoond dat als het moet, landen grote sommen geld kunnen en willen investeren. Blijkbaar ontbreekt bij klimaatverandering die urgentie nog, waardoor we onder meer vastzitten in eindeloze rapportages, oproepen voor meer data en discussies over nog betere transparantie. Wat er zo snel mogelijk moet gebeuren, is dat ontwikkelde landen drastisch hun uitstoot verminderen, in lijn met de Parijs-afspraken, en dat ze geld geven aan ontwikkelingslanden zodat zij actie kunnen ondernemen en zich kunnen aanpassen.”

Zinvolle acties

Gupta heeft niet de illusie dat door haar onderzoek direct iets verandert aan de situatie. “Politiek veranderen is niet zo eenvoudig. Het eerste en belangrijkste ingrediënt voor verandering is om het bewustzijn voor de problemen te vergroten. We moeten een stap terug doen en ons afvragen of onze veronderstellingen over transparantie wel kloppen.” Aan die bewustwording werkt zij onder meer door de publicatie van artikelen in vakbladen die goed gelezen worden door beleidsmakers. Ook is zij actief in beleidsnetwerken met ngo’s, denktanks en andere onderzoekers, zodat haar onderzoeksresultaten direct ingebracht worden bij de ontwikkeling van transparantie-eisen in nieuw klimaatbeleid.

In het Parijs-akkoord zijn concrete klimaatacties politiek van de tafel geschoven

Fiji werden in februari 2016 zwaar getroffen door de tropische cycloon Winston, en ondervindt daarmee stevige gevolgen van klimaatverandering. Foto: Shutterstock

Gelukkig heeft de hoogleraar de tijd mee. Zo moeten uiterlijk in 2024 alle landen van het Parijs-akkoord een verbeterd transparantierapport indienen, wat kansen biedt om de effectiviteit ervan te agenderen. Bovendien is zogeheten ‘radicale transparantie’ in opkomst. Neem Climate Trace, een initiatief uit 2021 van onder meer technologiegiganten Google en Amazon, dat via satellieten bijna realtime de mondiale uitstoot van CO₂ in de gaten wil houden. “Zulke radicale transparantie houdt geen rekening met waar landen wel of niet transparant over willen zijn. Dit kan leiden tot nieuwe data. Het is spannend om te zien tot welke acties deze data leidt, en door wie.” Dus, er is hoop? Gupta is voorzichtig optimistisch. “Mijn punt is niet dat landen opzettelijk een verkeerde voorstelling van de situatie geven of specifieke acties verbergen. Het is gewoon zo dat in het Parijs-akkoord concrete en verplichte klimaatacties en doelen politiek van de tafel zijn geschoven. Daarom is de aandacht verschoven naar zoveel mogelijk transparantie over de vrijwillige toezeggingen. Maar helpt ons dat echt de goede kant op? We moeten stoppen met streven naar zoveel mogelijk transparantie, en aandringen op zinvolle acties.”

Online

Heb je een vraag over dit onderwerp? Vraag het onze expert

prof. dr. Aarti Gupta Hoogleraar Global Environmental Governance

Deel dit artikel